产业园区是为促进某一产业发展而创立的特殊区位环境，是区域经济发展、产业调整升级的重要空间聚集形式，担负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等一系列的重要使命。面对更加复杂严峻的经济大环境，榆林的产业园区发展状况怎么样，能否起到带动全市经济实现转型升级的目的呢？带着这些疑问，我们深入榆林高新技术开发区、榆神管委会、锦界工业园区的部分企业，并与神木市经济技术开发区、府谷煤电载能工业区等六个园区负责人进行座谈交流。现就榆林园区发展现状、存在问题及在转型升级方面的优势予以分析。

一、 榆林市产业园区发展现状

自1994年榆林市神府经济开发区获省政府批准，到2019年经过25年的发展，我市共发展形成市级考核监测的产业园区23个，有高新技术产业园区、工业园区、农业园区、综合园区和物流产业园区等5个类别，范围覆盖了我市12个县（市区），其中包括国家级园区2家。

（一）园区整合现状

1.数量优化。 2018年7月，市委市政府下发文件对原有市级监测的28个产业园区进行整合优化，整合优化后，园区总数量减少5个，由原来的28个变成23个，分别是高新技术产业开发区5个、经济技术开发区9个、现代服务业园区2个、其他园区4个、农业园区3个。原来市级监测的28各园区中，除3个农业园区没有变化外，撤并9个园区，其中榆阳区金鸡滩循环经济产业园并入榆林经济技术开发区；神木市柠条塔和燕家塔工业园区合并为神木兰炭产业特色园区；府谷清水川和皇甫川工业园区合并为府谷高新技术产业开发区；府谷郭家湾和庙沟门工业园区合并为府谷煤电化载能工业区；靖边县能化综合产业园区和中小企业创业园合并为靖边经济技术开发区；横山三产服务区和中小企业创业园合并为横山新区；榆林市东沙新区及麻黄梁工业集中区并入榆阳区高新技术产业开发区；横山区的榆林西南新区也并入榆林高新技术产业开发区。新成立4个园区分别是榆阳区高新技术产业开发区、横山波罗文化产业园、乌兰木伦-大柳塔蒙陕合作试验区、定边航空产业园。

    2.质量提升。按照榆林市十大战略问题研究中第六项“如何加快各类产业园区体制机制创新，引领全市加快发展”研究成果，除了对原有园区在数量上优化外，还从总规调整和升级方向给了明确规定。涉及重新规划的有7个园区，总规修编的9个园区，编制规划的1个园区，总规编制的1个园区，新编规划的2个园区，3个农业园区不需要调整变化。打造国家级园区5个，升级成省级园区16个。园区发展的质量、规模和方向更明确了。

（二）园区经济指标现状

2019年园区在政策利好的带动下，各项主要经济指标发展良好。规上工业总产值完成2104.08亿元，占全市规上工业总产值的的比重为43.2%，较上年增长14.6%，高出全市规上工业总产值增速6.2个百分点；规上工业主营业务收入1876.14亿元，增长7.2%；利润总额370.49亿元，较上年下降6.7%；固定资产投资完成717.01亿元，同比增长32.9%，增速高出全市18.7个百分点,占全市固定资产投资总量的41.6%。

二、 榆林产业园区发展中存在的问题

虽然从2019年的主要经济指标看，园区发展形势非常乐观，但发展不平衡的问题、体制机制不顺畅的问题，生态环保、资金、人才、转型升级等一系列深层次问题依然存在，从我们这次调研看，有些问题已经严重制约着园区的壮大和发展，亟待加快解决。

（一） 园区发展不均衡，政策落实困难。部分园区虽然批准成立多年，但基础设施建设依靠政府财政拨款，不能举债施工，缺少有效融资渠道，资金投入不足，后续发展动力跟不上，入园企业不多，创造产值不高，发展进程缓慢。比如：到目前为止吴堡工业园区、榆林空港生态园区、榆林东沙新区等园区规上工业产值仍然为零。2018年7月市委、市政府出台了（榆字〔2018〕50号）及（榆政办发〔2018〕51 号）加快园区发展的纲领性文件，除了优化整合园区外，还给了园区在用人及薪酬上很大的激励空间，但文件下发一年多了，许多园区还在合并整合的过程中。从我们走访座谈的这九个园区看，神木的四个园区因为原先良好的发展基础，所以推进较快，人员到位，园区职能发挥充分，比如锦界工业园在区内也建立政务服务中心，方便企业办事。府谷的几个产业园区因为先有的企业后建的园区，跨区面积大，企业不太集中，到目前整个园区都没完成环评，更别提区内企业的环评问题，合并起来都不是一件易事，所以政策落实就更困难。

（二） 园区编规缺乏规范性，用地制约发展。就当前而言，一些园区和土地利用、城镇建设等规划衔接不足，部分园区规划高大上，但建设落后。各园区集中区修建性规划、总体规划受诸多因素的影响和制约，比如：资金、土地指标、自然地理条件等限制，实施进程不太理想。规划朝令夕改，随意性大，缺乏一张蓝图绘到底的持之以恒。在用地方面，有的园区拍出地块占据有利位置，项目却迟迟落不了马。招进的好项目却因为土地指标的限制开不了工，严重影响和制约园区壮大发展。

（三） 园区定位不突出，同质化不容忽视。各园区在创建之初结合区域资源禀赋、环境等实际引进企业发展产业，形成了一定的地方特色。随着目标责任考核的推进，部分园区为完成任务，忽视了规划和发展方向，在招商引资中秉着“拾到篮篮都是菜”的原则，没能形成园区多个产业相互融合。比如某县的中小企业创业园，在一个区域内既有化工气体压缩制造企业，又有木材加工企业、还有食品企业，相互之间隔了不到500米。没能形成众多机构的共生体，尚未建立真正的企业群体。园区内的企业大都只是地理的聚集或企业数量的堆积，对内企业之间的关联度不大，不在一条产业链上；对外没有形成品牌特色和竞争合力优势。园区企业相互孤立，缺乏专业化分工合作，相互间缺乏联络往来，交易成本高，无法形成有效的创新环境。同时园区之间各自为政不可避免的造成功能重叠、产业趋同，园区缺乏特色和竞争优势。特别是神木和府谷的几个园区主导产业都是煤炭转化兰炭加尾气利用，煤焦油加氢等煤化工项目，同质化严重。有些园区为了完成考核任务、招商引资比拼优惠政策，低于成本价供地，返还土地出让金、减免各种税收等等，不可避免的造成过度竞争。

（四） 园区基础建设滞后，不能宜工宜居。受投入限制，很多园区仅能做到“三通一平”或者“五通一平”，很难做到道路通、自来水通、电通、排水通、排洪通、电讯通、煤气管通及平整土地等基础建设的“七通一平”。园区内断头路多，绿化少。除城市新区以外，大多园区生活圈与工作圈分离，虽然有员工公寓、餐厅等配套设施，但仅能满足员工个人，较少考虑两地分居、子女教育、医疗卫生等方面问题。或出于生态环境差，或出于生活条件落后，不少员工宁愿日日奔波，也不愿就地安家，园区基础建设距离宜工宜居还有很大差距。

（五） 园区人才短缺，创新能力不强。受园区生产生活环境及薪酬等众多因素影响，不论是园区管理型人才还是园区内的企业技术人才普遍缺乏，人才招不进来，招进来的留不住成了困扰园区及区内企业创新发展的瓶颈。缺乏人才导致园区管理水平不高，企业自主创新能力差，入园时是新技术，经过几年运行后，由于缺乏技术创新就没有技术优势了，对外竞争能力也就不强了。

（六） 生态支撑意识不强，环境成本消耗高。一些园区在开发建设过程中，重开发轻保护，追求短期利益的招商引资，在项目上马上一路绿灯，较少考量环境及水资源承载，在经济考核任务的压力下，在地方发展短期利益的驱动下，不顾及环境容量贪大求全。

三、 榆林产业园区引领转型的优势

尽管我们上面分析了榆林产业园区在当前发展中存在的六方面问题，但不可否认的是榆林产业园区在引领榆林经济转型升级方面具有县域经济不可替代的诸多优势。

（一） 政策制度优势。园区作为经济发展、产业发展的集中区、试验田，船小好调头，政策适用范围相对较小，操作性强，调动性强。2018年7月为加快园区深化改革、创新机制和转型发展步伐，市委、市政府在充分调研、反复论证中出台了《关于加快产业园区改革和创新发展的实施意见》（榆字〔2018〕50号）、榆林市政府办又出台了《榆林市产业园区深化人事管理和薪酬分配制度改革试行办法》的通知（榆政办发〔2018〕51 号）。这两份文件的出台，从政策制度层面对现有园区进行整合优化，并找准了干事创业最关键因素——人，从制度上对人事管理和薪酬分配进行了明确，这是激发园区干事创业的政策性文件，这也是园区引领转型升级的政策制度优势。   

（二） 产业聚集优势。产业园区都是相对较为集中的同类产业聚集，或二产工业，或三产物流、旅游文化、或一产农业示范。在互补或产业链的加长延伸方面都有县域经济不可比拟的产业聚集优势，很容易形成产业链接，强化产业聚集。同时由于相关企业大量聚集，会降低企业交易成本，形成规模经济。

（三） 园区占比优势。我市新整合的23个产业园区，经济体量在全市经济中占据绝对优势，按照园区2019年全年目标责任考核任务，需完成工业总产值2441.31亿元，占到全市全年规上工业总产值的50.2%；需要完成固定资产投资850亿元，占全市全年固投的49.4%。园区规上工业体量及固投量已经接近或达到全市规上工业和固投的一半左右，这些企业能够实现转型升级，就能充分带动全市规上工业转型升级。

（四） 营商环境优势。产业园区相对独立，区域较小，企业集中，大多数园区的主要任务职能就是招商引资和为园区内企业服务，涉及民生和社会事务相对较少，具有集中力量办大事的优势，2018年、2019年市委、市政府高度重视全市营商环境工作，下大力气整治营商环境，园区内营商环境的整治和提升也是立竿见影。我们在榆神管委会调研时，有一家从上海引进的成泰恒生物科技有限公司，制造绿色农药的企业。2019年1月份签约，3月进场，本准备2019年12月份就准备投产运营，受春节及疫情影响，2020年3月准备试生产，这样的建厂和投产速度在榆林这样一个自然施工期较短的地区可谓是“深圳速度”。企业负责人高度评价园区管委会在项目审批、用地、建设等方面给予他们的帮助，认为园区的营商环境很好，所以他们才能在这么短的时间内建成投产。

（五） 基础设施优势。大多数园区都是集中统一规划，区内道平路宽，榆林高新技术开发区、清涧工业园区等园区在五通一平的基础上，想企业之所想，为企业轻资产化运行铺平道路，在园区内建设标准化厂房供企业使用。基础设施的优势也能使企业节省出一部分资金用于技术改造或转型升级，提高竞争力。

四、榆林产业园区转型升级的建议              

既然我们的产业园区具备转型升级的诸多优势，那么我们如何在解决问题的基础上，充分发挥这些优势，促进园区企业在转型升级中先行先试，引领和带动全市产业结构调整和转型工作呢？

（一） 规划先行抓落实。规划如纲，纲举目张。一个园区要发展首先得要有一个成熟完善的发展规划，不管是调规也罢，重编也罢，规划必须符合实际，不能好高骛远。规划是集众人智慧的结晶，编制完成后也应制度化立规，把规划运用到发展实际中，一张蓝图干到底，抓好规划的落实。

（二） 制度引领抓效益。我们研究园区发展面临的瓶颈和问题，针对性出台解决问题的政策法规，那么在园区发展中就要用制度来规范和引领，充分释放园区特有的制度优势，充分调动管理者的积极性，提高园区办事创业的管理效能、经济效能。

（三） 环境优化抓招商。园区的发展，重中之重还是在于招商引资和项目建设，我们应该优化园区的营商环境，按照园区房展规划和方向招商引资，让项目在园区落地后，得到保姆式、管家式服务，力争使项目能早落地、早建成、早投产、早达效。

（四） 完善机制强合力。充满活力的体制机制环境是园区的最大优势。要把体制机制改革摆在园区改革创新的重要位置，进一步解放思想、创新突破，加快构建起更具竞争力的制度优势，持续激发奋起赶超，争先跨越的强大动力，要重点积极探索建立健全三项机制：

一是创新管理机制。按照精简高效的原则，以理顺区内各功能板块的关系、区内与区外的关系、管理与服务的关系作为重点，立足于“先行先试”，确保“事权集中，管理统一”，让园区更好的聚焦主业，加快发展，更好的适应园区转型升级的实际需要。

二是深化开发运营机制。围绕市场化运作，按照投资主体多元化、融资渠道多样化、投资管理市场化的需求，积极引进各类社会资本参与开发建设，通过土地运作、项目运作、资本运作、财政运作、银行贷款、发行债券以及PPP模式等手段，更好地为园区基础设施建设和产业发展提供有效的资金保障。

三是完善考核激励机制。要立足各开发区实际，在全市目标责任考核体系框架内，建立科学合理、个性化、针对性强且灵活有效的园区考核评价体系，突出对园区项目建设、产出效益、科技创新、产业发展、利用外资等主要指标的目标管理和科学考核。注重奖惩机制的运用，注重在项目一线、招商服务等岗位破格提拔有为青年干部；同时完善内部考核管理制度，建立健全考勤考绩、鼓励激励、容错纠错、能上能下机制。大力调动园区各层级干部干事创业的热情。

总之，园区作为一个特殊的产业聚集区，占据榆林经济的半壁江山，转型升级又具有一定优势，园区转型则榆林经济转型定会落到实处。因此，就让园区“先行先试”，成为助力榆林经济转型升级的助推器，引领榆林产业经济向现代化、高端化迈进！

 

 

                            榆林市统计局

                            撰稿：冯建军

                           2020年4月3日